Dostęp do drogi publicznej – jak go zapewnić?

Dopóki działka nie ma dostępu do drogi publicznej, nie można legalnie jej zabudować. Na szczęście istnieje co najmniej kilka sposobów, aby taki dostęp uzyskać.

Niezależnie od tego, czy na danym terenie ma stanąć dom jednorodzinny, blok mieszkalny czy zakład przemysłowy, do jego zbudowania najprawdopodobniej potrzebne będą maszyny i materiały transportowane skądś drogą publiczną. Ze względów bezpieczeństwa wzniesiony już obiekt powinien zaś znajdować się w zasięgu chociażby wozów strażackich – również poruszających się drogami publicznymi. To m.in. dlatego nałożono na działki budowlane wymóg posiadania dostępu do takiej drogi.

Mówią o nim zapisy ustawy Prawo budowlane (a konkretnie art. 5 ust. 1 pkt 9) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§14). Z dokumentów owych wynika też najpoważniejsza konsekwencja braku dostępu działki do drogi publicznej. Otóż bez niego właścicielowi parceli nie zostanie wydana decyzja o warunkach zabudowy („WZ”) tudzież pozwolenie na budowę, jeśli w danym przypadku obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy: gdy działka nie ma dostępu do drogi publicznej, nie wolno na niej budować.

Co to jest droga publiczna

Problem ten da się rozwiązać, i to nawet na kilka sposobów. Zanim jednak przejdziemy do ich omówienia, dobrym pomysłem będzie ustalenie, co dokładnie należy rozumieć pod pojęciem „droga publiczna”. Definiuje to art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w myśl którego podstawowym wyróżnikiem jest tu ogólna dostępność danej drogi – może z niej korzystać każdy, bez potrzeby ubiegania się o niczyją zgodę, o ile tylko robi to w zgodzie z przepisami (czyli np. nie przekracza prędkości, nie idzie pieszo środkiem pasa trasy szybkiego ruchu czy nie jedzie pod prąd).

Droga publiczna musi się również zaliczać do jednej z czterech kategorii, w zależności od tego, kto tą drogą zarządza:

Wymienione w prawej kolumnie tabeli organy odpowiadają m.in. za ewidencję dróg. To o tyle istotne, że jeśli ktoś nie jest pewien, czy biegnąca w pobliżu jego działki droga jest drogą publiczną, to informację taką uzyska we właściwej jednostce, na piśmie lub telefonicznie.

Bo trzeba wiedzieć, że nie każda powszechnie używana droga, również wylana asfaltem czy wybrukowana kostką, ma status drogi publicznej. Co więcej, nie muszą mieć takiego statusu nawet niektóre drogi należące do gmin, np. drogi wewnętrzne.

Bezpośredni dostęp działki do drogi publicznej

Sam fakt graniczenia działki z należącą do państwa nieruchomością drogową nie oznacza dostępu do drogi publicznej – potrzebny jest jeszcze zjazd z owej drogi na działkę. Zgodnie z prawem jego budowa lub przebudowa leży w gestii właściciela parceli położonej przy drodze, musi on jednak wcześniej uzyskać stosowne zezwolenie od zarządcy danej drogi.

Przy podejmowaniu decyzji w tej sprawie odpowiednia jednostka powinna uwzględnić tzw. słuszny interes obywatela, ale jednocześnie kierować się także:

• interesem społecznym,
• warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne,
• wymogami bezpieczeństwa w ruchu lądowym.

W praktyce wygląda to tak, że zarządcy drogi nie wolno wydać decyzji odmownej na zasadzie „nie, bo nie”. Może się natomiast okazać, że zjazdu na konkretną działkę zbudować się nie da, bo np.:

• leżałby on zbyt blisko skrzyżowania dróg o dużym natężeniu ruchu;
• działka graniczy z autostradą;
• konstrukcja rowu melioracyjnego pomiędzy drogą a działką nie pozwala na utworzenie niezbędnego pod zjazd nasypu.

Niekiedy zaś z uwagi na warunki zezwolenie wydaje się tylko na czas oznaczony. Najczęściej jednak jest ono wydawane na czas nieoznaczony. W obu przypadkach dokument określa lokalizację zjazdu i parametry, które muszą znaleźć odzwierciedlenie w projekcie jego budowy. Projekt ów wymaga akceptacji przez zarządcę drogi. Potrzebna będzie także zgoda tego ostatniego na prowadzenie robót w pasie drogowym – i samo pozwolenie na budowę.

Uwaga!
Za budowę zjazdu bez odpowiednich zgód lub niezgodnie z parametrami wskazanymi w zezwoleniu grożą administracyjne kary pieniężne.

Dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną

A co, jeśli działka ma dostęp do drogi – ale okazuje się, że nie jest to droga publiczna? O ile tylko droga ta prowadzi do drogi publicznej, wszystko w porządku. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt. 14 ustawy z dn. 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za dostęp do drogi publicznej uznać można też dostęp pośredni, np. właśnie przy udziale drogi wewnętrznej (albo poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, o czym napiszemy za chwilę).

Droga wewnętrzna z definicji nie jest drogą publiczną, nawet gdy – jak już wspomnieliśmy – należy do gminy. Przy czym rada gminy, mocą odpowiedniej uchwały, może teoretycznie włączyć daną drogę do zasobu dróg gminnych, przejąwszy ją uprzednio np. z rąk prywatnych. Wielu deweloperów zresztą ma na takie rozwiązanie nadzieję, wydzielając na stawianych przez siebie osiedlach drogę wewnętrzną łączącą zabudowania z drogą publiczną. Dlaczego? Ano dlatego, że wtedy to na gminie spoczywa obowiązek utrzymywania tej drogi, jej odśnieżania, napraw nawierzchni itp.

Odpowiedzialność za podobne kwestie rozmywa się nieco niestety, gdy działka z drogą wewnętrzną stanowi współwłasność posiadaczy działek przy niej leżących. A dosyć często się dzieje, że deweloper wraz z domem jednorodzinnym czy częścią bliźniaka bądź szeregowca sprzedaje określony udział w prawie własności nieruchomości drogowej połączonej z drogą publiczną. Gmina bowiem wcale nie musi być zainteresowana jej przejęciem; nawet zaś gdyby tak było, to na finał sprawy trzeba czekać nieraz całymi latami.

Droga wewnętrzna potrafi również znajdować się w rękach prywatnego właściciela, który może ograniczyć do niej dostęp czy zakazać korzystania z niej (np. stosując szlaban). W takiej sytuacji rozwiązaniem bywa właśnie nabycie od niego udziału w prawie własności, omówione niżej ustanowienie służebności – ale też po prostu zawarcie umowy o korzystanie z drogi wewnętrznej. Jeśli natomiast droga wewnętrzna jest ogólnodostępna, nie trzeba kłopotać się dodatkowymi formalnościami. Bo, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 maja 2015 r. (OSK 1665/13), „warunek dostępu do drogi publicznej poprzez [taką] drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym [do niej]”.

Uwaga!
Orzecznictwo sądowe w kwestii posiadania przez właściciela działki tytułu prawnego do korzystania z prywatnej drogi wewnętrznej nie jest jednoznaczne. Niektóre stanowiska sądów administracyjnych opowiadają się za koniecznością posiadania owego tytułu, jako że nie można z cudzej własności korzystać bez zgody jej właściciela. Inne jednak argumentują, że skoro na etapie ustalania warunków zabudowy nie trzeba legitymować się tytułem prawnym do terenu zamierzenia inwestycyjnego, to tym bardziej nie trzeba się nim legitymować w odniesieniu do drogi stanowiącej dostęp owego terenu do drogi publicznej.

Inne sposoby uzyskania dostępu do drogi publicznej

Czasami zdarza się, że przy działce nie biegnie żadna droga: ani publiczna, ani nawet wewnętrzna. Bywa tak choćby tam, gdzie okoliczna infrastruktura dopiero się rozwija, lub wówczas, gdy kształt danej działki jest owocem wielokrotnych podziałów większej nieruchomości. W takiej sytuacji dostęp do drogi publicznej uzyskać można przez działkę sąsiada. Ale oczywiście nie samowolnie.

Odkupienie fragmentu sąsiedniej działki

Najkorzystniejsze byłoby odkupienie pod dojazd części sąsiedniej posesji, po uprzednim zaakceptowaniu jej projektowanego podziału przez gminę. Na wykup udziału w prawie własności działki innej niż drogowa raczej nikt się nie zgodzi, bo współwłasność z legalnego punktu widzenia pozwala korzystać z całej nieruchomości. Właściciel położonej obok działki może też po prostu nie chcieć pozbyć się jej fragmentu. Co wtedy?

Umowa o korzystanie z nieruchomości mającej dostęp do drogi publicznej

Jednym z możliwych rozwiązań jest zawarcie pomiędzy sąsiadami umowy stanowiącej, że temu, który nie ma dostępu do drogi publicznej, wolno korzystać z działki tego drugiego, aby taki dostęp uzyskać. Dokument powinien m.in.:

• jasno określać zasady, na jakich ma się to korzystanie odbywać;
• przedstawiać warunki ewentualnego wynagrodzenia dla właściciela użyczającego swej nieruchomości;
• uwzględniać domowników, najemców czy gości właściciela posesji niepołączonej bezpośrednio z drogą publiczną (jak również usługodawców: kurierów, elektryków itp.).

Umowa wiąże bowiem jedynie jej strony. Wobec zaś tego ponadto w przypadku sprzedaży któregokolwiek z gruntów przestaje być ważna.

Warto wiedzieć
Umowę o korzystanie z sąsiedniej posesji w celach dojazdowych często zawiera się tymczasowo, np. w oczekiwaniu na finalizację sprzedaży-kupna części działki pod drogę czy na ustanowienie służebności.

Służebność drogi koniecznej

Znacznie trwalszym niż zwykła umowa rozwiązaniem jest ustanowienie służebności gruntowej, a konkretnie służebności drogi koniecznej. To tzw. ograniczone prawo rzeczowe, czyli prawo do korzystania z rzeczy (tu: nieruchomości) w ograniczonym zakresie (przez działkę można przejeżdżać czy przechodzić, ale już nie zastawić ją albo sprzedać). Co ważne, służebność przypisana jest do danej posesji, a nie jej właściciela, toteż gdy ten ostatni się zmienia, służebności nie trzeba ustanawiać od nowa. Ustanowić ją zaś można zasadniczo na trzy sposoby.

Ustanowienie służebności drogowej w formie aktu notarialnego

Pierwszym z nich jest zawarcie stosownej umowy pomiędzy właścicielami sąsiadujących działek, którzy porozumieli się w tej sprawie. Umowa taka musi mieć formę aktu notarialnego i precyzyjnie określać:

• dotyczące jej stron obowiązki i prawa – w tym wskazywać, kto ma być odpowiedzialny za utrzymanie dojazdu do drogi publicznej (zwanego drogą konieczną);
• wysokość, formę i termin płatności związanego z ustanowieniem służebności wynagrodzenia – np. jednorazowo lub miesięcznie*;
• przebieg drogi koniecznej w terenie;
• czy służebność ma obowiązywać terminowo (i jak długo), czy bezterminowo.

Należy dopilnować, aby informacja o służebności pojawiła się w dziale III księgi wieczystej nieruchomości obciążonej – czyli tej, która za swoim pośrednictwem ma zapewnić dostęp do drogi publicznej – oraz w dziale I-Sp księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości władnącej, czyli tej drugiej, która przez służebność rzeczony dostęp uzyska.

*Uwaga
Jeśli strony tak zdecydują, służebność może zostać ustanowiona nieodpłatnie. Właściciel działki władnącej musi jednak wtedy odprowadzić podatek od darowizny, co czasem bywa dla niego mniej korzystne niż ustanowienie służebności za wynagrodzeniem (kiedy to obowiązuje podatek od czynności cywilnoprawnych).

Ustanowienie służebności drogowej przez sąd

Jak głosi art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego:

Jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna).

„Żądać”, a nie tylko uprzejmie poprosić tudzież zapytać, czy sąsiad skłonny byłby użyczyć swej posiadłości. Jeśli więc nie jest on skłonny na tyle, by dobrowolnie podpisać umowę ustanowienia służebności (praktyka zaś pokazuje, że często nie jest), służebność tę ustanowić może sąd, a posiadacz działki pozbawionej dostępu do drogi publicznej ma się prawo tego domagać.

Stosowny wniosek – wskazujący właścicieli wszystkich nieruchomości, przez które teoretycznie mogłaby prowadzić droga konieczna – należy złożyć w sądzie rejonowym właściwym ze względu na położenie działek. Postępowanie toczy się w trybie nieprocesowym, co oznacza, że sąd po rozpatrzeniu wniosku po prostu wydaje stosowne orzeczenie. Ustanawiając służebność, nie tylko ustala wysokość wynagrodzenia z tego tytułu, ale też wyznacza przebieg drogi koniecznej, i to niekoniecznie przychylając się do propozycji wnioskodawcy w tym zakresie. Sąd musi bowiem z jednej strony uwzględnić potrzeby działki niemającej dostępu do drogi publicznej, ale z drugiej – w jak najmniejszym stopniu obciążyć nieruchomość, przez którą wytycza dojazd.

Ustanowienie służebności drogowej przez zasiedzenie

Istnieje jeszcze jeden sposób ustanowienia służebności drogi koniecznej, a mianowicie zasiedzenie. Niezbyt to akurat fortunne słowo, skoro dotyczy nie siedzenia, tylko przemieszczania się przez czyjąś działkę, niemniej przyjęło się go używać. Oznacza zaś tu sytuację, w której właściciel działki przez co najmniej 20 lat docierał do drogi publicznej przez teren sąsiada, choć formalnie nikt mu takiego prawa nie przyznał (ale też go nie kwestionował), a trasę tę w owym okresie poddawano jakimś zabiegom konserwacyjnym (np. utwardzano nawierzchnię).

Jeśli tylko da się to wszystko udowodnić, można złożyć w sądzie wniosek o ustanowienie służebności właśnie przez zasiedzenie. Jest to o tyle korzystne, że w porównaniu z opisaną wyżej „standardową” procedurą:

• czas rozpatrywania wniosku jest zwykle krótszy;
• nie zachodzi konieczność wypłaty odszkodowania;
• nie zachodzi ryzyko, że sąd wyznaczy inny przebieg drogi koniecznej.

Istnieje też możliwość złożenia niejako podwójnego wniosku – o zasiedzenie oraz ustanowienie służebności, gdyby nie udało się jednoznacznie udowodnić wykonywania służebności przez ostatnie 20 lat (a nawet 30 lat, jeśli wnioskodawca od samego początku wiedział, że korzysta z cudzej nieruchomości).

Uwaga
Służebność drogi koniecznej może wygasnąć, jeśli przez co najmniej 10 lat droga ta nie była używana do połączenia działki władnącej z drogą publiczną. Przy czym jeśli nie wykreślono owej służebności z księgi wieczystej, a działka zmieniła właściciela, to nowemu właścicielowi mimo wszystko przysługuje prawo przejazdu i przechodu przez działkę obciążoną (licznik się niejako zeruje).

Użyteczność dostępu do drogi publicznej

Na koniec warto wspomnieć, że przedstawione w niniejszym artykule rozwiązania można rozważyć również wtedy, gdy nieruchomość teoretycznie ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, ale połączenie z ową drogą nie pozwala w zamierzony sposób korzystać prawidłowo z parceli. Np. ze względu na ograniczenia masy lub wysokości pojazdów, których ruch dopuszcza się na danej trasie. Z drugiej strony trzeba jednak pamiętać, że wyznaczenie drogi, która spełni wszystkie założenia, może okazać się po prostu niemożliwe. Takie rzeczy należy koniecznie więc sprawdzać jeszcze przed zakupem działki.

Przeszukaj bazę 3201 okazji na zakup działki na ListaPrzetargow.pl »

Zdjęcia: Unsplash.com